pv magazine: Sr. Brown, o governo chinês conseguiu reduzir o excesso de capacidade no passado, especialmente nos setores de carvão e aço a partir de 2015, além de segmentos como cimento, vidro, alumínio e construção naval. Que lições desses processos de reestruturação podem ser aplicadas à atual indústria de fabricação fotovoltaica?
Alexander Brown: Uma das lições é que, quando o governo chinês identifica a necessidade de estimular o crescimento de determinado setor, ele é muito capaz de fazer isso. Vimos isso nos setores relacionados à construção na década de 2010 e, mais recentemente, nas tecnologias verdes, à medida que a China passou a se concentrar cada vez mais em sua agenda de descarbonização.
Mas, em muitos casos, isso leva a um crescimento acima do necessário e a investimentos excessivos. Encontrar o equilíbrio adequado ao estimular determinadas indústrias é um desafio recorrente para os formuladores de políticas chineses.
O que diferencia a energia solar fotovoltaica é a variedade de opções disponíveis ao governo quando ele tenta posteriormente conter o excesso de capacidade. A diferença mais clara entre o setor fotovoltaico e segmentos como cimento, vidro, alumínio e construção naval é a estrutura de propriedade das empresas. A energia solar é dominada por empresas privadas, enquanto as estatais eram — e continuam sendo — predominantes em muitos desses outros setores. Isso torna a coordenação um pouco mais fácil quando as empresas são estatais.
Tem sido bastante difícil coordenar as empresas do setor fotovoltaico. Existe um amplo consenso de que há um problema. As empresas reconhecem a necessidade de evitar que os preços continuem caindo e de impedir novos investimentos excessivos, mas, individualmente, elas ainda têm incentivos para expandir. Portanto, suas ações muitas vezes não correspondem ao que dizem.
A inovação tecnológica é outro fator que torna a consolidação mais difícil no setor fotovoltaico do que em indústrias maduras, como aço, cimento ou vidro?
Sim. O rápido ritmo de desenvolvimento tecnológico certamente tem um papel. Equipamentos e tecnologias podem ser atualizados a cada dois ou três anos. Isso é muito diferente de setores como cimento e vidro, nos quais as tecnologias são muito mais consolidadas.
A demanda também vem crescendo fortemente. Atualmente, a capacidade de produção da China excede em muito a demanda global, mas a demanda mundial cresceu substancialmente nos últimos anos, assim como as exportações chinesas. Entre 2019 e 2023, os cinco maiores fabricantes chineses de módulos solares mantiveram margens de lucro saudáveis, entre 8% e 12%, em média. Portanto, mesmo sob a perspectiva de uma economia de mercado convencional, havia alguma lógica por trás desses grandes aumentos de capacidade de fabricação. No fim, porém, eles resultaram em um grave descompasso entre oferta e demanda.
Qual é a importância da geopolítica para sustentar ou agravar o excesso de capacidade fotovoltaica da China? Como as barreiras comerciais e as políticas industriais dos Estados Unidos, da Europa, da Índia e de outros países estão afetando as decisões de investimento dos fabricantes chineses?
A geopolítica é um fator importante para o setor solar chinês. A crise enfrentada pela indústria no início da década de 2010, após mudanças nas barreiras comerciais na Europa e em outros lugares, demonstrou o quanto o setor dependia das exportações. Hoje, essa dependência é menor, mas as exportações continuam sendo importantes para as principais empresas solares chinesas.
Também está claro que os fabricantes chineses são sensíveis às mudanças regulatórias no exterior. Vimos diversas fábricas serem construídas no Sudeste Asiático na tentativa de garantir acesso a mercados estrangeiros, especialmente depois que os Estados Unidos introduziram medidas destinadas a reduzir sua dependência de produtos solares vindos diretamente da China.
No entanto, eu não diria que essas medidas foram extremamente prejudiciais ao setor até agora. A China continuou aumentando as exportações de módulos solares nos últimos anos, e há dúvidas sobre a eficácia das barreiras tarifárias dos Estados Unidos.
Se mais países impuserem barreiras comerciais mais elevadas, porém, isso poderá colocar uma pressão considerável sobre o setor. O crescimento da demanda por energia solar parece estar desacelerando na China e em outros lugares. Se as exportações se tornarem uma saída menos disponível para o excesso de produção, isso agravará a situação.
Então, a geopolítica é importante, mas não é a causa fundamental do problema atual?
Isso mesmo. A geopolítica influencia as decisões das empresas solares sobre onde investir e quanta capacidade construir, mas, fundamentalmente, o mercado doméstico é mais importante para essas empresas.
Comparado à retração do setor solar no início da década de 2010, eu diria que a geopolítica é menos importante hoje. Naquela época, o governo chinês respondeu aumentando significativamente a demanda doméstica para apoiar a indústria solar do país. Não acho que veremos esse tipo de resposta desta vez.
O atual ciclo de excesso de oferta começou a ficar mais evidente em 2023 e se agravou no início de 2024. Mais de dois anos depois, o excesso de capacidade continua substancial e a retirada permanente de capacidade parece limitada. O ajuste está demorando mais do que o normal? Por quanto tempo os fabricantes conseguem sustentar perdas financeiras elevadas?
Não é incomum que esses ajustes levem bastante tempo. Se observarmos a consolidação do setor siderúrgico, foram adotadas medidas para consolidar as empresas, mas uma grande quantidade de capacidade permaneceu no sistema e só foi retirada lentamente.
Na energia solar, porém, o processo está definitivamente demorando mais do que o esperado. Isso ocorre em parte pela dificuldade de coordenar os principais atores e porque o mercado é muito fragmentado.
Isso também está relacionado à própria tecnologia. A energia solar é um produto um pouco mais comoditizado do que itens como turbinas eólicas ou veículos elétricos, o que facilita a entrada de empresas no setor. Tecnologias mais antigas também podem continuar sendo utilizadas, com produtos ligeiramente defasados sendo vendidos a preços baixos em todo o mundo. Esses mecanismos permitem que a capacidade permaneça no sistema.
A rentabilidade das principais empresas chinesas caiu drasticamente em 2024 e 2025. Analisamos as cinco maiores empresas chinesas e constatamos que a margem de lucro agregada delas no ano passado foi de -11%, o que é extremamente baixo. Portanto, a pressão sobre o setor para encontrar uma solução continuará crescendo. Se isso não acontecer neste ano, provavelmente no próximo ano algum tipo de acordo terá de ser alcançado.
Vimos outros setores lidarem com isso de forma mais bem-sucedida. No setor eólico, por exemplo, os principais participantes se reuniram para revisar as práticas de contratação, de modo que as concorrências não fossem focadas exclusivamente na obtenção do menor preço. Tentativas semelhantes de chegar a acordos no setor solar fracassaram até agora, mas a pressão para que esses esforços tenham sucesso aumentará.
Durante a fase anterior de consolidação do setor fotovoltaico, aproximadamente entre 2011 e 2014, diversas empresas se tornaram insolventes. Não vimos falências comparáveis entre os maiores fabricantes atuais. Por que os grandes players conseguem permanecer de pé apesar das perdas prolongadas?
Acho muito improvável que vejamos os grandes players falirem. Em certa medida, eles têm negócios diversificados. Muitos atuam em diferentes partes da cadeia de valor solar e geram receita não apenas com a fabricação de produtos, mas também com atividades como o desenvolvimento de projetos.
Os governos locais também têm um forte interesse em manter essas empresas de pé. Eles podem oferecer diferentes formas de apoio, incluindo incentivos fiscais, empréstimos e investimentos em participação acionária. Essas empresas geram receitas tributárias e empregos localmente e continuam extremamente competitivas nos mercados internacionais. Por essas razões, acho muito improvável que os grandes players simplesmente sejam autorizados a quebrar.
Pequim introduziu uma série de medidas desde 2024, incluindo requisitos de eficiência e consumo de energia, regras mais rígidas para investimentos e medidas relacionadas a preços. Essas medidas são suficientes para acelerar a consolidação?
É interessante que, desde meados de 2024, tenhamos visto uma medida após outra ser introduzida na tentativa de resolver o problema, e claramente elas não funcionaram até agora.
Mas acho que o efeito cumulativo dessas medidas acabará tendo impacto. As novas regras relacionadas aos preços da energia, em particular, provavelmente afetarão a demanda por energia solar na China. Vai levar tempo, mas, se a demanda doméstica desacelerar significativamente, as empresas terão de reagir.
Elas já começaram a responder reduzindo custos e demitindo trabalhadores nos últimos dois anos. Se o mercado deixar de crescer, será muito difícil para as empresas continuarem investindo em nova capacidade. Ao mesmo tempo, padrões progressivamente mais elevados retirarão gradualmente parte da capacidade do mercado.
Portanto, espero que seja um processo relativamente lento, mas acredito que essas políticas serão bem-sucedidas em alguma medida. É, em grande parte, uma questão de tempo.
Que medidas adicionais o governo chinês poderia adotar se as políticas atuais se mostrarem insuficientes?
Uma possibilidade seria revisar os critérios das concorrências para que elas levassem em conta fatores como qualidade e considerações de longo prazo, em vez de simplesmente priorizar o menor preço imediato. Vimos algo semelhante no setor eólico. Isso exigiria um acordo entre fabricantes e desenvolvedores de projetos de energia.
Além disso, pode ser necessária uma intervenção mais direta do governo central. Os governos locais não permitirão voluntariamente que suas empresas quebrem. Mas a Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma poderia, essencialmente, decidir que o setor precisa apenas de um determinado número de grandes players e que os fabricantes defasados devem ser retirados do mercado. Em seguida, poderia instruir os governos locais a não continuar oferecendo suporte a essas empresas.
Acho que isso funcionaria. Mas exigiria instruções muito claras e uma intervenção direta do governo central, o que vai contra a forma como a política industrial chinesa tem funcionado tradicionalmente. A China teve muito sucesso ao utilizar a competição entre governos locais para desenvolver indústrias, o que torna os formuladores de políticas relutantes em abandonar esse modelo já testado.
O excesso significativo de capacidade pode acabar se tornando uma característica estrutural permanente da indústria de fabricação solar, em vez de algo que desaparece ao final de cada ciclo?
Acho que o fato de a tecnologia avançar tão rapidamente torna difícil evitar certo nível de excesso de capacidade. As empresas são incentivadas a atualizar suas tecnologias com frequência. A menos que a capacidade produtiva mais antiga seja forçada a sair do mercado por meio de padrões progressivamente mais elevados, ela pode permanecer no sistema.
E mesmo que tecnologias mais antigas deixem de ser utilizadas na China, os produtos dessas linhas podem potencialmente ser exportados. Portanto, acredito que reduzir significativamente o excesso de capacidade continuará sendo um desafio. Em setores de tecnologia que se desenvolvem rapidamente como este, é difícil evitar algum grau de excesso de capacidade.
Devemos esperar ciclos regulares de expansão e retração na fabricação fotovoltaica? A atual retração poderia durar sete ou oito anos ou o prazo é fundamentalmente imprevisível?
O ciclo de expansão e retração será determinado, em grande medida, pela importância que os governos atribuírem à transição energética. A energia solar é um mercado que deve crescer significativamente nas próximas décadas. A questão é quando esse crescimento irá acelerar e quando irá desacelerar.
No momento, estamos em uma fase de desaceleração do crescimento e em um ciclo de retração. Minha expectativa é que isso leve a alguma redução do excesso de capacidade nos próximos dois anos.
Depois disso, teremos de observar quando a indústria identificará novas oportunidades e começará a realizar investimentos novamente em grande escala. Isso criaria outro ciclo de expansão. Muito dependerá das decisões de política pública nos principais mercados e de os governos escolherem acelerar ou desacelerar a demanda por tecnologias solares.
